В американската правна доктрина практически има пълно тъждество между понятията “санкции” и “едностранни ограничителни мерки”. Това не е споделяно от мнозинството автори от другите държави, защото не е обосновано едностранните рестрикции да бъдат поставяни на една и съща плоскост с приеманите от Съвета за сигурност на ООН.
Редица учени от САЩ, разбират като едностранни мерки, тези по ограничаване или прекратяване на обичайните икономически и политически отношения с цел принуждаване властите на друга държава да извършат или допуснат желателни за външната политика на САЩ действия.
Независимо от различните определения, в тях има поне четири общи признака:
- биват прилагани по решение на компетентни американски държавни органи;
- като правило са с финансово-търговски характер;
- насочени са към защита на държавните интереси чрез подтикване или принуда спрямо другата държава за изменение на нейната политика;
- имат максимално широк обхват и могат да бъдат прилагани против цели отрасли на икономиката, но също така по отношение на отделни физически или юридически лица.
По инициатива на президента Томас Джеферсън, през 1807 г. Конгресът на САЩ въвежда ембарго на търговията с Обединеното кралство и неговите съюзници. Целта е да бъде пресечена всяка възможност за износ на американски стоки, независимо дали те са натоварени на кораби на САЩ или на трети държави.
Това е на практика своеобразно присъединяване към континенталната блокада, защото Северноамериканските щати дължат благодарност на Франция за подкрепата по време на освободителната война.
Американските мерки продължават и през 1811 г. и това е може би единствен пример в историята на САЩ, когато те са наложени не заради претендирана защита на национални интереси, а като жест на добра воля спрямо трета държава.
Историята на САЩ познава обаче редица случаи, когато добрата воля е изцяло свързана с техните интереси. Ето цитат от едно писмо на президента Джон Тайлър до сина му от 17 април 1850 г., което струва ни се, няма нужда от коментар:
“Отговорих накратко, за да обясня причините за анексирането на Тексас. Становището ми по темата не беше ограничено или сляпо. То обхващаше цялата страна и интересите й. Най-голямата и важна грижа бе монополът върху памука. Този монопол, който вече е осигурен, поставя всички други нации в краката ни. Ембарго само за една година може да причини в Европа повече страдания, отколкото една петдесетгодишна война. Съмнявам се, че Великобритания би могла да избегне подобни сътресения.”
Все пак, до началото на ХХ в. в законодателството на САЩ не са включени ясно разписани норми, които могат да регулират използването на ограничителни мерки по отношение на други държави.
През 1917 г. (по повод влизането на САЩ в Първата световна война) е приет “Закон за търговията с врага”, който предоставя на президента практически неограничено право да въвежда забрани във външната търговия с враждебни държави, когато САЩ се намират в състояние на война или друга извънредна ситуация. Този закон най-активно е прилаган по време на Втората световна война спрямо държавите от “Оста Рим-Берлин-Токио” и техните съюзници.
Законът за търговия с врага действа и до сега, но за последните 55 години, той е прилаган стриктно само спрямо Куба.
През 1976 и 1977 г. бяха приети съответно Националният закон за извънредните пълномощия и Закон за международните извънредни икономически пълномощия.
Именно те продължават да бъдат правната основа за въвеждането на американски едностранни мерки. Впрочем, предписаният във втория закон механизъм е приведен в изпълнение за първи път против Иран през 1979 година. След премахването на шахския режим в американски банки са замразени ирански средства в размер на 12 милиарда долара, прекратена е двустранната търговия и на американските туристи е забранено да посещават Иран.
Едностранните ограничителни мерки стават най-популярното средство във външнополитическия инструментариум на президента Роналд Рейгън.
Масирани санкционни процедури са разгърнати против:
- СССР (доколкото подкрепял извънредното положение в Полша, а не специално заради надпреварата за ракетите със среден и по-малък обсег на действие, които тогава бяха приоритетни);
- против Полша, защото ръководството не си е “събуло гащите” и не е предало веднага властта на “Солидарност”;
- против Иран заради завземането на американското посолство и сигурно, защото държавата е противник на Ирак (тогава все още любимо американско протеже);
- против Либия и Сирия (защото се осмеляват да имат светски режими, за разлика от възловите съюзници в арабския свят като Саудитска Арабия и Кувейт);
- против Република Южна Африка (дали нарушенията на основните права на цветнокожото мнозинство бяха разкрити едва тогава)...
* * *
Действащото американско законодателство предвижда два способа за използване на едностранни ограничителни мерки – при обявяване на извънредно положение или без такова.
Президентът може да признае всяка ситуация като “представляваща извънредна и сериозна заплаха за националната сигурност, външната политика или икономиката, чийто източник напълно или частично се намира извън пределите на територията на САЩ”, макар законодателството въобще да не съдържа ясни критерии за съществуването на “извънредна и сериозна заплаха”. Този въпрос е предоставен за решаване по усмотрение на президента.
Например в Executive Order 1366 от 6 март 2014 г., тогавaшният президент Барак Обама аргументира предприетите мерки спрямо Русия с твърдението, че “действията на редица руски лица подкопават демократичния процес и институтите на властта в Украйна; заплашват нейното мирно съществуване, сигурност, стабилност, суверенитет и териториална цялост”.
Въпросът по какъв начин политиката на Русия спрямо Украйна би могла да застраши националната сигурност на САЩ остава без задоволителен отговор.
Редица специалисти, при това американци, задават с основание въпроса колко често може да бъде прибягвано до извънредно положение, защото то по своята природа предполага бързо развиваща се опасна ситуация. Според изчисления на такъв авторитетен вестник като “USA Today” от 1976 г., в САЩ е въвеждано извънредно положение повече от петдесет пъти (без да бъдат включвани случаите на природни бедствия). По такъв начин “най-великата” демокрация се оказва в състояние на перманентно извънредно положение, което е съвършено ненормално (Special Report: America’s perpetual state of emergency).
На този фон даже обявеното и многократно продължавано извънредно положение в Турция, след опита за преврат от 2016 г. се явява далеч по-обосновано.
Широките пълномощия на президента на САЩ при въвеждане на ограничителни мерки, само в определена степен, могат да бъдат ограничени от Конгреса. Президентът е длъжен да направи предварителни консултации с Камарата на представителите и със Сената, а така също регулярно да им изпраща отчети за изпълнението на мерките и целесъобразността на тяхното продължаване. Все пак въздействието от страна на законодателната власт в тази насока си остава извънредно скромно.
Вярно е, че отмяна на извънредното положение могат да извършат както президентът, така и конгресът чрез приемане на имащи сила на закон решения на двете камари. Дайте обаче да си представим реалната ситуация, защото за преодоляване на президентското вето е необходимо мнозинство от две трети от гласовете на всяка една от камарите. При сегашното положение това е практически невъзможно.
За да си запазят свобода за действие, САЩ са установили и прибягвали и до ограничителни мерки без обявяване на извънредно положение, но те биват доста по-рядко използвани. Типичен пример е съкращаването или прекратяването на действието на правителствени програми по отношние на други държави, включително ограничаване на отпускана финансова помощ.
Един американски външнополитически наблюдател определя тази ситуация като типична политика на “моркова и тоягата”, сиреч отдавнашен ефективен механизъм за действията на САЩ в международен мащаб.
Ето ви показателен пример: през 2011 г. американската авиация уж погрешно обстреля пакистанска армейска позиция. В отговор на това Пакистан забрани на силите на НАТО да използват неговата територия за транзит на товари, предназначени за военните контингенти в Афганистан. “Големият брат” незабавно преустанови действието на основните програми за финансова помощ за Исламабад, а също така отказа да му заплаща дължимите суми съгласно предвиденото във фонда за поддръжка на коалицията. Само след няколко месеца, транзитът през Пакистан е възстановен.
Широко разпространено е ограничаване на износа и вноса на определени видове стоки от и в САЩ. Тук обаче правомощията на президента са значително ограничени, защото съответните продукти трябва да бъдат изрично посочени в нормативни актове. Например, според Закона за контрол на въоръженията, президентът има право да забрани доставките от или в САЩ на военната продукция, а така също на ядрени материали.
От всичко написано до тук е ясно, че президентът “дърпа конците”, но много малко са тези, които знаят, че координиращата роля принадлежи на Службата за контрол на чуждестранните активи към Министерството на финансите (Office of Foreign Assets Control).
Целта на предприеманите едностранни ограничителни мерки от САЩ е чудесно описана още преди повече от тридесет години от един експерт, който сочи три пункта:
- опит да бъдат получени от друга държава изменения в нейната политика;
- да бъде наказана друга държава за действие, което е прието за нежелателно за Вашнгтон;
- да бъде изпратен предупредителен сигнал за неприемливостта на политиката на друга държава от страна на САЩ (при това не само като пряко послание към чуждите власти, но и като материал за вътрешно потребление от страна на американската общественост – “тоя не ни е приятел и за това ще го накажем”).
Преобладаващата част от учените и медиите приемат, че едностранните мерки са възможни в пределите на суверенитета на държавите, но те не могат да имат екстериториален ефект, т.е. няма основание да бъдат прилагани спрямо субекти, които не се намират под юрисдикцията на САЩ или на “санкционираната държава”.
В съответствие със Закона за международните извънредени икономически пълномощия и Закона за контрол върху експорта, президентът може да наложи ограничение на реекспорта от чуждестранни компании на стоки напълно или частично произведени в САЩ, а така също произведени в чужбина с използване на американски технологии – това са ограничения с екстериториален характер.
По време на активното “помпане на мускули” от страна на администрацията на Роналд Рейгън, подобни мерки бяха приложени спрямо СССР през 1982 г. заради “неправомерни действия по отношение на полските дисиденти”. В този период Полската народна република си имаше правителство (добро или лошо, одобрявано или неодобрявано), което да носи отговорност за вътрешната политическа ситуация. Само че, на чуждестранните юридически лица, свърани с американските компании, беше забранено да експортират оборудване и технологии (независимо от мястото на производство, а на всички задгранични компании – доставка на каквито и да било стоки, произведени в условие на лицензионни споразумения).
* * *
През април 2010 г. сенаторът от Демократическата партия Бенджамин Кардин депозира пред държавния секретар Хилъри Клинтън списък с шейсет имена на висши магистрати, служители на органите за сигурност и различни ведомства на Руската Федерация с искането да им бъде наложена забрана за влизане и пребиваване на територията на Съединените щати.
Формалният повод е смъртта на руския адвокат Сергей Магнитски, която “настъпила в следствения арест при мистериозни обстоятелства”. Също толкова мистериозно група сенатори, с “експертната помощ” на дежурните неправителствени организации, стигат до извода и категорично обявяват, че е налице “чудовищно потъпкване правата на човека, в частност тези на задържания в един наказателен процес”.
Не закъснява и “приятелското рамо” от “Стария континент”. През декември Европейският парламент с годишната резолюция “Правата на човека по света и политиката на ЕС в тази област”, призовава Съвета на ЕС да “сътрудничи и разследва случая на Сергей Магнитски” и да “обмисли налагането на забрана за влизане на руски длъжностни лица, участвали в този случай, както и замразяването на банкови сметки и други активи във всички държави-членки”.
Председателят на Подкомитета по правата на човека Хейди Хаутала заявява, че е “време за нови санкции на ЕС по американски модел”.
Въпреки че резолюциите на Европейския парламент нямат задължителна сила за държавите-членки, те отправят към националните правителства посланието “казвам ти дъще, сещай се снахо”.
В началото на 2011 г. евродепутатът Кристина Оюланд заплаши, че на Владимир Путин (тогава министър-председател на Русия), може да му бъде наложена забрана за влизане в Европейския съюз. За разлика от това весело изказване, лидерите на големите европейски държави бяха далеч по-въздържани.
На фона на затоплянето на отношенията Русия-САЩ, през юни 2012 г. сенаторите Джон Маккейн и Бенджамин Кардин, известни с крайните си антируски позиции, внасят в Комисията по външна политика проект на закон, който предвижда възможност за недопускане в САЩ на руски граждани, свързани със случая “Магнитски”. Не случайно гласуването в комисията е отложено така, че да съвпадне със закриването на лидерския форум Г-20 (само ден след срещата между Владимир Путин и Барак Обама).
Въпреки неодобрението на някои умерени представители както на Републиканската, така и на Демократическата партия, “Законът за спазването на принципите на правовата държава по повод случая Сергей Магнитски” е приет и от двете камари и подписан от президента на 14 декември 2012 година.
На пръв поглед този закон е забележителен заради премахването на добавката “Джаксън-Ваник” от 1974 г., станала символ на Студената война с ограничителните режими, наложени на СССР и някои други социалистически държави, които не им позволяваха да се ползват със статуса на “най-облагодетелствана нация”.
Специалистите обаче сравниха постиганития резултат с тангото – стъпка напред и две назад, защото Законът “Магнитски” позволява на практика по всяко едно време да бъдат изготвяни и неограничено обновявани списъци с руски граждани, които подлежат на рестрикции.
Като контрамярка, на 1 януари 2013 г., в Русия влиза в сила закон “За мерките за въздействие върху лицата, замесени в нарушения на основните права на човека и на правата на свободните граждани на Руската Федерация”. Наред с реципрочните визови и финансови ограничения, бе установена временна забрана за дейността на неправителствени организации с политически интереси, финансирани от САЩ.
Не буди учудване фактът, че през 2014 г. сенаторският тандем Кардин-Маккейн изгря с нова законодателна инициатива. Този път целта е още по-висока - президентът да налага санкции на граждани на всяка държава, които са “отговорни за извършване на убийства без съд, изтезания и други нарушения на правата на човека”. Необходими били само “достоверни доказателства”, но всъщност какво значи това? На 23 декември 2016 г. Global Magnitsky Human Rights Accountability Act влиза в сила, като успоредно остава да действа Законът “Магнитски” от 2012 година.
Цикълът от санкции заради случая “Магнитски” получава своеобразна кулминация през 2017 година, защото на 2 август американският президент подписва “Закон за противодействие срещу противниците на Америка” (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act), който е приет в Сената със забележителните 98 гласа.
Законът е разделен на три части – “Санкции срещу Иран”, “Санкции срещу Руската Федерация и борбата с тероризма и незаконното финансиране” и “Санкции срещу Северна Корея”.
Не случайно заглавието, посветено на Русия е по-дълго, въпреки че едва ли кореспондира на съдържанието (очевидно за американския политически елит всичко, свързано с Русия е “тероризъм” и “незаконно финансиране”).
Авторите на закона са обединили в едно всички лайтмотиви през последните години – права на човека, киберсигурност, избори, корупция, газови проекти, олигарси, търговия, банки, Украйна, Сирия и т.н.
В раздел “Противодействие на руското влияние в Европа и Евразия” Русия е уличена във всички вътрешнополитически и външнополитически грехове.
Американският президент е призван да изиска от Руската Федерация изтегляне на всички войски от територията на Украйна, Молдова и Грузия, да спомогне за възстановяване контрола на националните правителства и да им осигури стабилитет. Тази почти идилична картина на справедливостта и доброто е допълнена от грижа за свободата на медиите, борба с корупцията, енергийна независимост, гарантиране на свободни избори и развиване на прозрачна съдебна система. Усилията на САЩ са насочени не само към Украйна, но и към държави, на които им предстои славно да се присъединят към НАТО или ЕС (Грузия, Молдова, Албания, Босна и Херцеговина, Бивша Югославска република Македония, Сърбия). За 2018 г. “големият брат” предвиди 250 млн. долара, за да изпълни тази благородна програма.
Демократът Кардин зове: “САЩ трябва да запазят глобалното си лидерство в борбата срещу корупцията и нарушенията на правата на човека, където и да се извършват те”. Неговият призив е приветстван от съюзниците на Съединените щати – аналогични закони или допълнения към действащи такива приемат Естония (2016), Обединеното кралство (2017), Канада (2017), Литва и Латвия (2018), а в парламента на Молдова е внесен законопроект за обсъждане (юли 2018).
На 10 септември 2018 г. Парламентарната асамблея на Съвета на Европа одобри доклада “Магнитски и отвъд него – борба с безнаказаността чрез целенасочени санкции”, а Комисията по правни въпроси вече е изготвила проекторезолюция, която да насочи държавите-членки да предприемат необходимите постъпки за въвеждане на свои санкционни режими.
До този момент нашата държава заема балансирана позиция по отношение на “санкционната война” спрямо Русия, но като си спомним с каква убеденост ни уверяваха и наши, и чужди, че трябва на всяка цена да бъде ратифицирана Истанбулската конвенция, не сме застраховани от евентуални залитания.
Както заяви пред Сената държавният секретар Майк Помпео при встъпването си в длъжност “САЩ са уникална и изключителна държава, докато Русия е уникална, но не и изключителна”. Но едва ли тази изключителност на САЩ й предоставя изключителните права да “оперира” с външнополитическа доктрина, която ни връща в годините на “Студената война”.
Ние бяхме неимоверно скромни в описанието на подвизите на САЩ за осигуряване на международния мир и сигурност. Не е лошо обаче да напомним, че в броя на списание “Foreign Affairs” (January-February 2016) бе публикувана статията на E. Ashford “Not-So-Smart Economic Sanctions”. Там авторът стига до извода, че американските санкции не са постигнали своите цели поне в 60 % от случаите, а ефикасността им е обратнопропорционална на срока за действия (класически пример в това отношение е Куба).